以预算改革规范政府行为

以预算改革规范政府行为

3月5日，国务院总理李克强在两会上做政府工作报告，明确2014年经济运行基调仍为“稳中有进”，并给出了各项经济指标，其中GDP的预期增长速度为7.5%，财政赤字规模为13500亿元，赤字率为2.1%。　　除了保证经济稳定运行在既定区间内，李克强还指出了今年需要推进的重要改革。财税改革明确为今年重头戏之一，提出要实施全面规范、公开透明的预算制度，研究调整中央和地方事权关系，并指出要建立规范的地方政府举债融资机制。　　除了让经济稳定在既定区间内，宏观调控中还需要注意哪些问题？守住2.1%的赤字率，财政风险是否解除？纷繁的财税改革事项中，哪块改革最关键？调整央地关系，应该遵循什么思路？就这些问题，21世纪经济报道记者采访了全国政协委员、清华大学经济管理学院副院长白重恩。　　宏观调控应重视投资结构矛盾　　《21世纪》：政府工作报告中指出，今年经济增速预期目标为7.5%，并引入区间调控的概念，您怎么看这个目标设定？　　白重恩：这是对的。有些改革措施，有过渡成本，尤其是调结构。如希望居民消费增加得快一些，那么投资可能要慢一些；而投资增速下降，短期对整体经济增速有影响。把经济增速目标设定过高，那改革就没有空间了。　　随着美国等发达国家经济的复苏，今年整体经济形势并不会比去年差。去年全国经济实现7.7%的增长，今年定在7.5%，是比较合理的。　　《21世纪》：今年财政赤字规模扩大到13500亿元，但仍维持2.1%的赤字率。为何要守住2.1%的赤字率？　　白重恩：在我国既有的债务规模上，现在总体的思路是要严格控制赤字规模，2.1%的赤字率是合理的。　　只是守住2.1%的赤字率，就认为没有风险了，是不对的。因为地方政府的债务，以各种各样形式呈现，这些并不算在这个赤字规模里。　　比如一些地方国有企业，或者政府成立的融资平台，他们从事举债融资活动，地方政府以财政作显性或隐性的担保。这算作企业债务，但假如这些企业债务出现问题，地方政府需要承担责任。　　《21世纪》：现有宏观调控中，还有哪些问题需要注意？　　白重恩：我比较关心结构问题。不仅投资和消费的结构需要调整，投资内部的结构也需要调整。　　现在政府主导的投资占比较大，这会挤出民间投资。建筑业占GDP的比重之所以逐年增加，是因为政府投资中多是基础设施建设。　　另一个问题是企业资金成本很高。除了我国金融体制的弊病，由于资金更多地流向基建、房地产等领域，挤压了一些新兴产业的资金供给量。现在全世界正处在第三次技术革命的阶段，信息产业作为其中关键领域，在我国GDP的占比竟然在下降。　　预算硬约束起步　　《21世纪》：财税改革作为今年改革的一个重头戏，涉及到预算、税制、财政体制等多方面，哪部分的改革最迫切？　　白重恩：我觉得最重要的是预算。因为即便其他领域的改革都落实好了，如果预算不合理，会影响财政资金的使用效率，也可能带来财政风险。　　预算要实现既定的目标，同时保证不形成大的债务问题：一方面，要求财政是健康、可持续的；另一方面，预算要能对各部门形成约束，使得财政资金用在刀刃上。　　所谓财政健康，指的是政府制定政策，不能只看当期投入，还需要考虑长远的成本。因为随着情况的变化，未来成本投入会发生变化，如果没有充分考虑到这样的变化，而政策又是固化的，可能造成很大的收支缺口。　　比如社保、医疗、养老等方面的政策，随着人口结构的变化，随着老龄化的到来，这块支出的规模不断扩张。而社保这块的投入是刚性的，要降低标准很困难。所以，要保证财政是可持续的，需要有长远的规划。　　《21世纪》：您提到说预算要有长远规划，现在预算报告中提出要编制三年财政规划，为何要编三年的预算？　　白重恩：从只编年度预算，到编制三年财政规划，这是一大进步。之所以要看长远一点，主要有以下两个原因。　　一是上面谈到的，要考虑政策对支出的长远影响，考虑财政是否可持续。　　二是，政府开支最好做到“以丰补歉”。因为经济运行有起伏，政府开支应该要平滑这个波动：在财政收入充裕的年份，可调配些资金去预算稳定调节基金；等到经济运行放缓，应实施积极的财政政策时，再扩大财政支出。　　如果只编制年度预算，收多少支多少，往往形成“顺周期”的调整。即在经济运行好的时候，进一步加大政府投入；而在经济放缓时，财政收入受限制，投入相应减少。　　《21世纪》：改革要求，应更重视支出预算，而不是平衡预算。何谓支出预算？　　白重恩：过去多是以收定支，收多少支多少，实现预算平衡。所谓“支出预算”，强调要严格制度约束，预算通过的政府开支是多少，要严格执行，不能超过这个支出规模；超收的收入，统一调入预算稳定调节基金。　　这也是一个很大的改变，能规范政府行为，改变政府随便花钱、效率低等毛病。　　地方支出多收入少　　《21世纪》：现在我国财政体制框架为分税制，有哪些要素？　　白重恩：分税制的设置应该考虑以下四个因素。　　一是，按照征收效率来决定是国税还是地税。　　二是，为了实现一些政策目标，如平衡区域间的差异，中央需要足够的财力作保障。　　三是，各级政府的财力要和其支出责任匹配。　　四是，需要充分发挥地方政府的积极性。　　《21世纪》：目前调节中央和地方关系，应该遵循什么路径？对于央地关系的调整，似乎有很多不同的思路，这部分改革的空间是不是比较大？　　白重恩：央地关系调整的最大矛盾在于：地方支出多，但地方的直接收入少。要调整央地关系，需要先理清政府事权，再考虑财力匹配，还有转移支付。　　这里面涉及到好几个变量，改革空间确实比较大。税种划分，有一定的灵活性。比如消费税，如果在生产环节征收，那应该归为中央税；但假如在零售环节征收，收入具有属地性，则可以划归地方税。　　转移支付，也为事权和财力的匹配，提供了一个很大的空间。事权财力不匹配的，可通过转移支付来平衡。　　在我看来，调整财政体制，应该先解决财政运行中的主要问题，发现有什么不合适的，再行调整。　　现在最主要的问题是“营改增”之后，长远来看，地方缺乏主体税源，因此有必要为地方政府补上这一块收入。　　转移支付中最主要的问题是专项转移支付比重过大，出现了“跑部钱进”、效率低下等问题。这需要改革，将专项转移支付变为一般转移支付，将财政支出的主导权交给地方。　　税收优惠规模过大　　《21世纪》：根据审计署公告，地方债务有风险吗？政府工作报告中要求把债务纳入预算管理，建立规范的地方政府举债融资机制。在预算报告中，则明确指出要以政府债券为主。您怎么看这些规定？　　白重恩：地方债务增长速度很快，这应该引起注意；但风险总体可控。　　将债务纳入预算管理，是因为现在政府债务的举借主体多元；除了财政系统，还有其他政府职能机构在提供担保——管理比较混乱。未来，应该将债务管理，统一到一个平台来，对举债规模有一个综合规划。　　之所以侧重政府债券，一方面能分散风险，另一方面能形成硬约束。政府债券的发行，是依据政府公布的资产负债情况，由市场自主决定，购买主体多样，可以是机构，也可以是个人，风险相对分散。　　另外，地方政府如果从银行贷款，如果偿债能力恶化，银行为避免立即形成坏账，会倾向于继续向地方政府贷款，将问题拖延。但政府债券这种融资方式，新债的购买主体和旧债不同，假如地方政府偿债能力恶化，市场不会继续支持，这样才能形成有效约束。　　《21世纪》：财税领域，还有什么重要的问题吗？　　白重恩：税收优惠政策过多，也需要引起大家的注意。现在税收优惠政策规模很大，而且收到的约束较少，政府本身就可以决定，不需要经过人大。　　目前各种各样的区域规划，会出台很多优惠政策，税收优惠政策是其中重要的组成部分；具体税种中，也有不少优惠政策。但这些优惠政策，最终是否实现了预期的政策目标，受益方是谁，考虑的都还不充分；非普惠的税收优惠会造成不平等竞争，影响经济效率。　　未来，对于税收优惠政策，不应该滥施，应该能让专业的财税部门主导。(编辑肖欣欣)

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