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以预算改革规范政府行为

发布时间:2021-01-25 14:51:30 阅读: 来源:内燃机厂家

以预算改革规范政府行为

3月5日,国务院总理李克强在两会上做政府工作报告,明确2014年经济运行基调仍为“稳中有进”,并给出了各项经济指标,其中GDP的预期增长速度为7.5%,财政赤字规模为13500亿元,赤字率为2.1%。  除了保证经济稳定运行在既定区间内,李克强还指出了今年需要推进的重要改革。财税改革明确为今年重头戏之一,提出要实施全面规范、公开透明的预算制度,研究调整中央和地方事权关系,并指出要建立规范的地方政府举债融资机制。  除了让经济稳定在既定区间内,宏观调控中还需要注意哪些问题?守住2.1%的赤字率,财政风险是否解除?纷繁的财税改革事项中,哪块改革最关键?调整央地关系,应该遵循什么思路?就这些问题,21世纪经济报道记者采访了全国政协委员、清华大学经济管理学院副院长白重恩。  宏观调控应重视投资结构矛盾  《21世纪》:政府工作报告中指出,今年经济增速预期目标为7.5%,并引入区间调控的概念,您怎么看这个目标设定?  白重恩:这是对的。有些改革措施,有过渡成本,尤其是调结构。如希望居民消费增加得快一些,那么投资可能要慢一些;而投资增速下降,短期对整体经济增速有影响。把经济增速目标设定过高,那改革就没有空间了。  随着美国等发达国家经济的复苏,今年整体经济形势并不会比去年差。去年全国经济实现7.7%的增长,今年定在7.5%,是比较合理的。  《21世纪》:今年财政赤字规模扩大到13500亿元,但仍维持2.1%的赤字率。为何要守住2.1%的赤字率?  白重恩:在我国既有的债务规模上,现在总体的思路是要严格控制赤字规模,2.1%的赤字率是合理的。  只是守住2.1%的赤字率,就认为没有风险了,是不对的。因为地方政府的债务,以各种各样形式呈现,这些并不算在这个赤字规模里。  比如一些地方国有企业,或者政府成立的融资平台,他们从事举债融资活动,地方政府以财政作显性或隐性的担保。这算作企业债务,但假如这些企业债务出现问题,地方政府需要承担责任。  《21世纪》:现有宏观调控中,还有哪些问题需要注意?  白重恩:我比较关心结构问题。不仅投资和消费的结构需要调整,投资内部的结构也需要调整。  现在政府主导的投资占比较大,这会挤出民间投资。建筑业占GDP的比重之所以逐年增加,是因为政府投资中多是基础设施建设。  另一个问题是企业资金成本很高。除了我国金融体制的弊病,由于资金更多地流向基建、房地产等领域,挤压了一些新兴产业的资金供给量。现在全世界正处在第三次技术革命的阶段,信息产业作为其中关键领域,在我国GDP的占比竟然在下降。  预算硬约束起步  《21世纪》:财税改革作为今年改革的一个重头戏,涉及到预算、税制、财政体制等多方面,哪部分的改革最迫切?  白重恩:我觉得最重要的是预算。因为即便其他领域的改革都落实好了,如果预算不合理,会影响财政资金的使用效率,也可能带来财政风险。  预算要实现既定的目标,同时保证不形成大的债务问题:一方面,要求财政是健康、可持续的;另一方面,预算要能对各部门形成约束,使得财政资金用在刀刃上。  所谓财政健康,指的是政府制定政策,不能只看当期投入,还需要考虑长远的成本。因为随着情况的变化,未来成本投入会发生变化,如果没有充分考虑到这样的变化,而政策又是固化的,可能造成很大的收支缺口。  比如社保、医疗、养老等方面的政策,随着人口结构的变化,随着老龄化的到来,这块支出的规模不断扩张。而社保这块的投入是刚性的,要降低标准很困难。所以,要保证财政是可持续的,需要有长远的规划。  《21世纪》:您提到说预算要有长远规划,现在预算报告中提出要编制三年财政规划,为何要编三年的预算?  白重恩:从只编年度预算,到编制三年财政规划,这是一大进步。之所以要看长远一点,主要有以下两个原因。  一是上面谈到的,要考虑政策对支出的长远影响,考虑财政是否可持续。  二是,政府开支最好做到“以丰补歉”。因为经济运行有起伏,政府开支应该要平滑这个波动:在财政收入充裕的年份,可调配些资金去预算稳定调节基金;等到经济运行放缓,应实施积极的财政政策时,再扩大财政支出。  如果只编制年度预算,收多少支多少,往往形成“顺周期”的调整。即在经济运行好的时候,进一步加大政府投入;而在经济放缓时,财政收入受限制,投入相应减少。  《21世纪》:改革要求,应更重视支出预算,而不是平衡预算。何谓支出预算?  白重恩:过去多是以收定支,收多少支多少,实现预算平衡。所谓“支出预算”,强调要严格制度约束,预算通过的政府开支是多少,要严格执行,不能超过这个支出规模;超收的收入,统一调入预算稳定调节基金。  这也是一个很大的改变,能规范政府行为,改变政府随便花钱、效率低等毛病。  地方支出多收入少  《21世纪》:现在我国财政体制框架为分税制,有哪些要素?  白重恩:分税制的设置应该考虑以下四个因素。  一是,按照征收效率来决定是国税还是地税。  二是,为了实现一些政策目标,如平衡区域间的差异,中央需要足够的财力作保障。  三是,各级政府的财力要和其支出责任匹配。  四是,需要充分发挥地方政府的积极性。  《21世纪》:目前调节中央和地方关系,应该遵循什么路径?对于央地关系的调整,似乎有很多不同的思路,这部分改革的空间是不是比较大?  白重恩:央地关系调整的最大矛盾在于:地方支出多,但地方的直接收入少。要调整央地关系,需要先理清政府事权,再考虑财力匹配,还有转移支付。  这里面涉及到好几个变量,改革空间确实比较大。税种划分,有一定的灵活性。比如消费税,如果在生产环节征收,那应该归为中央税;但假如在零售环节征收,收入具有属地性,则可以划归地方税。  转移支付,也为事权和财力的匹配,提供了一个很大的空间。事权财力不匹配的,可通过转移支付来平衡。  在我看来,调整财政体制,应该先解决财政运行中的主要问题,发现有什么不合适的,再行调整。  现在最主要的问题是“营改增”之后,长远来看,地方缺乏主体税源,因此有必要为地方政府补上这一块收入。  转移支付中最主要的问题是专项转移支付比重过大,出现了“跑部钱进”、效率低下等问题。这需要改革,将专项转移支付变为一般转移支付,将财政支出的主导权交给地方。  税收优惠规模过大  《21世纪》:根据审计署公告,地方债务有风险吗?政府工作报告中要求把债务纳入预算管理,建立规范的地方政府举债融资机制。在预算报告中,则明确指出要以政府债券为主。您怎么看这些规定?  白重恩:地方债务增长速度很快,这应该引起注意;但风险总体可控。  将债务纳入预算管理,是因为现在政府债务的举借主体多元;除了财政系统,还有其他政府职能机构在提供担保——管理比较混乱。未来,应该将债务管理,统一到一个平台来,对举债规模有一个综合规划。  之所以侧重政府债券,一方面能分散风险,另一方面能形成硬约束。政府债券的发行,是依据政府公布的资产负债情况,由市场自主决定,购买主体多样,可以是机构,也可以是个人,风险相对分散。  另外,地方政府如果从银行贷款,如果偿债能力恶化,银行为避免立即形成坏账,会倾向于继续向地方政府贷款,将问题拖延。但政府债券这种融资方式,新债的购买主体和旧债不同,假如地方政府偿债能力恶化,市场不会继续支持,这样才能形成有效约束。  《21世纪》:财税领域,还有什么重要的问题吗?  白重恩:税收优惠政策过多,也需要引起大家的注意。现在税收优惠政策规模很大,而且收到的约束较少,政府本身就可以决定,不需要经过人大。  目前各种各样的区域规划,会出台很多优惠政策,税收优惠政策是其中重要的组成部分;具体税种中,也有不少优惠政策。但这些优惠政策,最终是否实现了预期的政策目标,受益方是谁,考虑的都还不充分;非普惠的税收优惠会造成不平等竞争,影响经济效率。  未来,对于税收优惠政策,不应该滥施,应该能让专业的财税部门主导。(编辑肖欣欣)

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